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经验交流

不动产登记实现全国“一盘棋”

发布时间:2017-09-28 15:04 作者:yqadmin 来源:中国国土资源报

不动产统一登记是保护不动产权利人合法财产权、保障不动产交易安全的一项基础性制度建设,对推进简政放权、维护群众权益等具有重要意义。

5年前,我国启动了不动产统一登记工作,明确将分散在多个部门的不动产登记职责整合到一个部门承担,具体由国土资源部负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记,基本做到登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台的“四统一”。自此,我国不动产统一登记改革开始紧锣密鼓地推进:2013年完成了国家级不动产登记职能的整合和机构的组建;2014年出台了《不动产登记暂行条例》及实施细则;2015年实现了各级职责机构整合全面完成;2016年实现了所有市县“发新停旧”;随着2017年底信息平台即将全面运行,不动产登记“四统一”的目标将会如期实现。

不动产登记走向“四统一”

几年来,国土资源部不动产登记以“钉钉子”精神扎扎实实推动不动产统一登记各项工作,“一步一个脚印、一年一个台阶”。

统一了登记机构。国家层面,经中央编办同意,在国土资源部地籍司加挂不动产登记局牌子并明确了新的“三定”方案,国土资源部调整成立了部不动产登记中心。地方层面,国土资源部党组多次协调推动省市县三级不动产登记职能整合和机构重建。截至2015年底,全国335个地市州盟、2789个县市区旗完成了不动产登记职责机构整合,分别占100%和98%,圆满完成了既定的任务。

统一了登记簿册。在《不动产登记暂行条例》实施的同时,国土资源部印发《关于启用不动产登记簿证样式(试行)的通知》《不动产权证书和登记证明监制办法》,启用统一的登记簿证,指导地方规范证书管理。截至2016年底,全国335个地市州盟、2808个县区实施统一登记,分别占100%和98%,圆满完成了“发新停旧”任务,不动产统一登记制度在基层全面落地实施。

统一了登记依据。以我国《物权法》为统领,《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》《不动产登记操作规范》等规章的印发,不断完善了不动产登记依据。同时,印发了不动产登记相应的技术规范以及不动产登记收费通知,明确了收费政策;会同国家林业局和国家海洋局就重点国有林区、项目用海用岛的不动产登记及管理有关事项进行有序衔接。一些地方还制定了不动产登记地方性法规、规章和政策,不动产登记依据和制度体系基本成型。

统一信息平台。印发《不动产登记信息管理基础平台建设总体方案》《不动产登记数据整合建库技术规范》,对信息平台建设、不动产登记核心数据、历史数据清理与整合建库等作出统一规范。2015年,国家级不动产登记信息管理基础平台正式上线试运行,截至目前,全国31个省份的各个县区陆续接入国家级信息平台,北京、江苏、浙江、广西、重庆等地实现接入范围全覆盖,不动产统一登记工作将实现全国“一盘棋”。

不动产登记便民利民惠民改革取得实效

各级政府和部门的合力推进,为不动产统一登记工作在各地的强力部署打下了坚实的基础,使各项工作按时有序顺利地推动。

国家层面,按照《国务院机构改革和职能转变方案》等有关要求,建立和实施不动产统一登记制度,是推进“放管服”改革(简政放权、放管结合、优化服务)的重要内容,也是深化国务院机构改革和职能转变的重点举措。这是落实不动产统一登记机构和统一登记依据,建立部际联席会议制度,加快组建不动产登记局,加强机构人员到位等在国家层面最强有力的支撑。随后,国土资源部党组认真履责,强力部署,狠抓落实,要求“把握大势、顺势而为、加强沟通配合,减少摩擦和阻力”,重点做好不动产统一登记的顶层设计和制度安排。通过建立分片负责、逐省对接、每周调度的工作机制,组织召开全国不动产登记工作推进会、信息平台建设培训会,交流经验,梳理问题,积极稳妥推进相关工作。与此同时,国土资源部和各部门协同配合,同心协力,进行多轮调研督导,并建立动态联系机制。与国家林业局共同开展实地调研,明确了重点国有林区不动产登记和管理的衔接方式;与国家海洋局共同研究不动产登记与海洋管理衔接的模式和路径,形成了一致意见;与最高人民法院联合印发《关于推进信息共享和网络执行查询机制建设的意见》,继续加强与国家税务总局以地控税、以税节地合作,稳步推进信息共享,支撑社会诚信体系建设;积极配合财政部、发展改革委,明确了不动产登记的收费依据和标准;与住房城乡建设部协商研究不动产登记与交易管理工作的衔接。此外,国家土地督察机构将不动产统一登记作为督查的主要内容,组织开展了多轮不动产统一登记职责机构整合专项督察。各督察机构大力开展专项督察,重点对地方“发新停旧”严重滞后、登记资料移交不到位等问题,国家土地督察机构多次组织召开或参加地方各级座谈会,对198个地市和841个县进行了深入督导推动。

在地方层面,各省(区、市)普遍将不动产统一登记制度落地实施和平台建设纳入省级年度重点改革工作范畴,通过省委全面深化改革领导小组办公室、省政府督查室或办公厅对不动产登记工作进度采取督查督办等方式强力推进。全国31个省(区、市)国土资源行政主管部门召开高规格的工作推进会、现场会,采取有效措施,制定工作计划,加快推进,全力落实。具体到各地的不动产登记窗口,坚持依法依规的原则,将便民利民作为做好不动产登记工作的不竭动力,务实创新,积极推进“互联网+不动产登记”的工作模式,推出了一站式办理、同城通办、上门办理、自助办理等多种服务形式,服务群众的典型经验不断涌现,便民利民惠民改革成效逐步显现。

不动产登记重大理论问题研究走向深入

当前,不动产登记制度需要进一步完善,不动产登记工作要在现有基础上进一步深入研究重大理论问题,力争实现新突破,取得新成效。

一方面,加强不动产所有权、用益物权、担保物权等权利体系研究。

不动产所有权体系方面,国有自然资源产权制度改革要按照党的十八届三中全会提出的所有者和管理者相分离的原则,落实好统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。在集体土地所有权方面,则存在着所有权主体虚位的问题,特别是随着集体土地股份制改革、农业规模化经营的深入,土地股份合作社、农业生产合作社等新型主体的涌现,使得集体土地所有权的主体越发难以判断。

不动产用益物权体系方面,在国有土地使用权中,建设用地使用权如何分层设立,以及如何在不动产登记中清晰记载反映,还尚不清晰;国有农用地使用权虽然在实践中大量存在,但按照“物权法定”原则,国有农用地使用权的主体、内容、行使方式等都有待在法律上予以明确。在集体土地使用权方面,随着农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点以及农村承包土地的所有权、承包权、经营权三权分置改革逐步推进,不动产权利体系的构建应当及时跟进,深入研究集体经营性建设用地和宅基地的权利内容、具体权能、实现方式、登记效力等重大问题,深入研究诸如经营权的权利性质、具体权能以及与土地承包经营权的关系、登记的效力等一系列重大理论问题。

不动产担保物权体系方面,不动产担保实践中仍有在建工程抵押、民间借贷办理抵押登记、遗嘱继承办理登记等大量问题需要研究解决。随着集体土地权能的不断扩展,集体经营性建设用地、农房和宅基地使用权、土地经营权等也将陆续纳入了抵押财产的范围,这些都为我们研究不动产担保物权体系提出了新的要求。从实体法层面看,在以上对不动产权利体系中存在的大量问题进行深入研究的基础上,应及时开展包括“土地法”“不动产权利法”“自然资源法”自然资源产权体系法律制度的立法研究工作,为构建一套符合我国国情,具有鲜明中国特色的不动产权利体系提供坚实的制度保障。

另一方面,加强不动产登记审查及赔偿、人员管理、信息共享等制度体系研究。

不动产登记审查及赔偿制度方面,如何认定不动产登记机构和人员是否尽到了审查职责,如何借助公证制度弥补登记机构审查能力不足,赔偿资金来源是用财政拨款还是登记收费,赔偿责任保险制度如何操作等等,这些问题在《物权法》和《不动产登记暂行条例》中都没有根本解决,需要我们进一步深入研究。

不动产登记人员管理制度领域,目前对不动产登记人员的岗位职责、任职要求、考核管理、学习培训、职业保障等都没有细化完整的规定,需要进一步深入研究如何完善不动产登记人员管理等相关配套制度,以适应不动产统一登记的新任务、新要求。

对于不动产登记信息共享制度和登记结果查询制度建设,建议进一步研究登记机构和其他部门之间登记信息共享的范围、内容、方式;深入研究保护交易安全和保护个人隐私之间的平衡问题,合理界定查询主体的范围,使登记结果既能得到合理利用,又能防止对个人隐私的侵害。从程序法层面看,在加强不动产登记实践经验积累的基础上,还要统筹谋划“不动产登记法”等相关研究储备,争取早日提上立法议程,在不断的探索中逐步发展和完善不动产登记制度体系。

此外,还要加强不动产权利救济体系研究。加快推进不动产权属争议调处机制研究,全面研究调处的范围、管辖,调处的主体、程序、依据等重点问题。加强不动产纠纷复议制度研究,研究建立高效、便民的复议纠纷解决机制。加强不动产纠纷诉讼解决机制研究,对有效减少和化解不动产登记工作涉诉风险、科学构建不动产登记应诉机制,更好地维护不动产权利人的合法权益。

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