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2017年10月21日 星期六
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冯文利:生态文明引领土地调查创新发展

发布时间:2017-08-03 09:34 作者:yqadmin 来源:中国国土资源报

党的十八大以来,生态文明建设被摆在和经济建设、政治建设、文化建设、社会建设同样突出的地位。国土资源作为生态文明建设的基石和载体,其开发与利用的方式、管理的体制机制与生态文明建设休戚相关,目前已进入改革攻坚期。其中,土地调查是对全国土地的权属、位置、数量、质量、价值、利用等基本状况的清查和记载,是科学规划、合理利用、有效保护和管理土地资源,促进经济、社会和生态协调发展的重要基础工作,也是服务国土资源管理的基础支撑,已经广泛应用到国家发展改革与战略规划中,成为国家治理的重要保障。为适应生态文明建设的新要求,土地调查工作应该全过程、全方位推进绿色发展。

生态文明新要求,助推土地调查走上绿色升级之路

生态文明建设是我国进入新的历史时期发展道路的必然选择。目前,建设生态文明已成为全球性课题。面对我国资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的形势,习近平总书记指出,“必须从中华民族历史高度来看待这个问题,为子孙后代留下美丽家园,让历史的春秋之笔为当代中国人留下正能量的记录”。这些重要论述给我们以高度重视和警醒,“先污染后治理”的传统发展模式难以为继,生态文明建设成为必然的急迫的唯一选择。习近平总书记提出“两山论”,是对生产力发展规律进行的全新思考与诠释,“绿水青山就是金山银山”正在深刻影响和引领中国现代化发展之路。

生态文明建设的制度体系对国土资源管理体制机制改革提出了新要求。2015年9月,中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》。目前,国土资源系统正在贯彻中央文件精神,全面落实《全国国土规划纲要(2016-2030年)》《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》《自然生态空间用途管制办法(试行)》《自然资源统一确权登记管理办法(试行)》等,不断加大改革力度,完善自然生态空间的用途管制及国土空间开发保护制度;坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度,着力加强耕地数量、质量和生态“三位一体”保护;推进自然资源统一确权登记、全民所有自然资源资产有偿使用制度改革和自然资源管理体制改革,健全自然资源资产管理体制。

生态文明建设极大地助推土地调查走绿色升级之路。一方面,作为生态文明建设基础的自然资源资产产权制度建立,需要土地调查成果作底图支撑,科学确定自然资源单元成为新的需求。另一方面,作为生态文明建设途径的国土空间开发保护制度建立,需要土地调查与监测作保障。健全国土空间用途管制制度,将用途管制扩大到所有自然生态空间,以及完善覆盖全部国土空间的监测系统,动态监测国土空间变化。同时,构建“多规合一”条件下空间规划体系运行机制以及构建国土空间开发和保护格局,划定基本农田保护红线、生态保护红线、城市开发边界三条红线,都需要权威法定的各地类唯一的本地数据,不断完善调查体系并提升监测能力。此外,资源总量管理和全面节约制度、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等生态文明制度体系建设均需要一套完整的、客观的、动态的自然资源底数底图,作为潜力评价、开发格局优化、资源利用效率、生态环境质量监管的主要依据,土地调查作为获取最基础、最本底的资源家底并对资源变化进行动态监测的主要手段,将发挥越来越重要的作用。

土地调查取得新进展,

支撑国家战略规划、资源开发保护和监管能力提升

我国先后于1984~1996年和2007~2009年开展了两次全国土地调查。在此基础上,利用遥感等最新空间技术开展年度土地变更调查,奠定了全国国土资源管理的“一张图”综合监管平台基础,促进了从“以数管地”向“以图管地”的管理方式的根本性转变,服务经济社会发展战略、规划决策与改革创新的能力不断增强。

全国土地调查摸清了资源家底,全力支撑国家战略和决策规划。两次全国土地调查全面查清了全国各类土地的利用现状,建立了覆盖每一块土地的全国、省、市、县四级土地调查数据库,首次实现了调查成果的数字化。正是依据调查数据,中央明确提出了耕地形势依然严峻,要毫不动摇地坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。同时指出生态环境问题的严峻性,提出进一步强化生态优先理念、大力推进生态文明建设。两次调查成果为国家有关部门和地方政府科学准确把握土地资源形势和编制各类发展规划提供了重要依据,并在社会管理及公众服务层面不断得到应用。部分土地调查成果随着社会化服务渠道不断拓展到税收、金融、保险和安全生产等领域,进一步助推了社会治理能力的提升。

全国土地调查之后的年度土地变更调查构建起更新机制,全面服务国土资源精细化管理。以第二次全国土地调查成果为基础,2010年之后,我国探索建立了年度土地变更调查与遥感监测工作新机制,持续更新和维护全国土地调查数据库和国土资源“一张图”综合监管平台,保持成果的现势性,促进了国土资源管理方式从“以数管地”到“以图数地”质的飞跃。同时,调查成果在第六次人口普查、第一次全国水利普查、国家新一轮退耕还林工程、第一次地理国情普查等方面发挥了支撑作用。此外,为税务部门“以地控税、以税节地”提供宗地信息,促进税收实现全覆盖、无漏遗。

遥感监测应用体系日趋完善,切实保障“放管服”和供给侧结构性改革等各项任务。我国已形成了集全覆盖、全天候和应急监测为一体的遥感监测技术应用体系。例如:针对全国106个重点城市周边基本农田保护红线的划定开展季度监测,为“放管服”改革提供高效的监管手段。此外,按照国务院要求以及发改委等部门部署的火电和钢铁等去产能实施效果跟踪评价的安排,组织完成了应急监测;以及根据改革和管理需要开展了围填海、高尔夫、光伏产业等专题监测,均取得实效,高效地服务于供给侧结构性改革的需要。

不动产统一登记为空间规划、用途管制和资源开发与保护提供了权威的基础支撑。2014年5月,国土资源部地籍管理司加挂不动产登记局牌子,主要负责指导监督全国土地、房屋、林地、草原、海域等不动产登记和组织指导土地调查、统计、遥感监测、权属争议调处等。3年来,各级登记职责机构整合任务全面完成,不动产登记信息管理基础平台建设成效明显,计划2017年底全部接入国家级平台。目前,随着两次全国土地调查工程的完成和年度土地变更调查更新机制建立,以及不动产统一登记制度的落地,土地调查成果已经占据了我国大数据、云计算、互联网+服务时代的制高点,由于调查数据的标准化、数字化、空间性、动态性等突出特点,使其具备了多功能、多用途,可以基本满足各类规划、用途管制、产权管理、生态文明建设等全过程、多目标需求。

土地调查监测工作面临新挑战,有待创新与发展,以实现绿色升级。随着生态文明建设不断深入,自然资源管理体制改革及统一确权登记、各级国土空间规划编制、湿地保护、生态退耕、高标准农田建设等工作正在全面铺开,对土地资源基础数据提出了更高、更精、更全、更准的要求,而现有的土地调查成果尚不能全面、充分地满足各方改革的新要求和适应各项管理的新需要。比如:土地分类目前不能将生态用地“湿地”体现出来,土地调查成果难以满足将湿地落到地块。再如:自然资源统一确权登记,需要全面查清重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区范围内的水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源状况,以获取生态本底数,这类自然资源的单元调查有待细化。与生态文明建设制度完善相配套,土地分类标准的修订完善和土地调查的细化迫在眉睫。

此外,国家及相关部门陆续开展了森林资源清查、湿地资源调查、沙化地调查、农业普查、地理国情调查等重大国情国力调查,其中多涉及土地资源状况。由于调查时点不统一、调查的标准有差异,带来一些数据衔接上的问题,需要进一步理清关系,加强协同,才能更好地支撑生态文明建设的制度科学制定和有效执行。

以绿色发展为引领,

土地调查将成为生态文明治理体系的重要基础

土地调查作为获取最基础、最本底的资源家底并对资源变化进行动态监测的主要手段,将成为生态文明治理体系的重要基础。下一步,土地调查应当把握机遇与时俱进,以问题为导向开拓创新,以绿色发展理念为引领发挥多功能、多用途的优势,为生态治理的能力和水平提升提供支撑与保障。

将生态用地纳入到土地分类国家标准,为全面摸清自然资源家底夯实基础。根据生态文明建设的需要,国土资源部启动了土地利用分类标准(国标)的修订,以此为契机,采取细化地类的路径,将湿地等生态用地纳入到分类体系中,实现生态用地的可调查、确认和统计。基于新修订的国标开展细化调查,可以掌握更为详尽、更符合生态内涵的自然资源环境状况的本底数据,为国家自然资源资产统一确权登记颁证提供支撑。同时,地类修订中还结合城乡统筹发展等,充分考虑了与城镇规划分类的衔接和新产业、新业态的融合,以适应构建统一的规划用地分类体系的需要,以确保国土空间规划分类标准的普遍适用性。

以土地调查成果为基础,充分协同各类资源调查成果,构建统一的生态本底数据平台。以修订后的土地利用分类国标为基础,开展新一轮土地调查。调查中,切实发挥各级土地调查领导小组的统筹和协调作用,真正建立调查过程“事中协商”机制,克服调查成果形成后的“事后协调”。特别是地类判定时,若涉及管理有交叉,将依据统一的国家标准,由相关部门共同认定,同一行业内部,应尊重行业管理部门意见。对于管理部门现状与土地分类不尽一致的问题,应该按照《土地利用分类》进行调查统计,可在调查环节分别标注多重管理属性,细化调查林草覆盖度、单独分层数据表达的方式标注予以解决,确保可以获得更全、更精、更准的包含生态用地的各类土地资源底数。最后,通过搭建统一的生态本底数据平台加以集成和管理,并协同联动各相关部门建立互联互通共享共用的数据交换与更新机制。

发挥空间技术优势,构建体系完整、功能全面的国土监测体系,保障国土空间开发保护制度建立。土地调查要不断完善调查与监测体系,一方面,健全国土空间用途管制制度,完善覆盖全部国土空间的监测系统,实现国土空间动态变化监测;另一方面,构建国土空间开发和保护格局,科学划定基本农田保护红线、生态保护红线、城市开发边界三条红线。目前,国土资源部在年度全覆盖遥感监测基础上,启动了全天候遥感监测体系建设,不断采用最新空间技术,如:利用国产遥感卫星成果,提升监测监管能力,实现对耕地、基本农田及城市开发边界空间确认和季度监测。下一步,继续拓展对生态红线的全过程监测监管,实现对所有自然生态空间监测系统的构建。

以不动产登记全面落实为契机,以自然资源统一确权登记为抓手,全面落实绿色发展的权利主体,促进空间规划体系等相关制度建立与实施。在国土空间规划体系改革过程中,越发注重权利主体包括自然资源的所有者和使用者全过程的参与,体现权利人的主体地位。通过不动产登记以及后续的自然资源统一确权登记,不仅可以解决过去分散登记、各部门之间缺乏衔接造成的错误登记、重复登记等问题,而且权利主体更加明晰,自然资源的权利边界更加明确,将为规划体系建立、规划编制参与、制定可操作、可接受、可执行的规划奠定基础。同时,规划的生命力在于实施,通过不动产或者自然资源统一登记,将规划的用途、保护要求等内容予以记载公示,登记时将是否符合规划作为法定条件落实。

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